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    【反壟斷】《關于汽車業的反壟斷指南》解讀

    索引號 640302007/2022-00033 文號 生成日期 2022-05-13
    內容分類 主動公開 發布機構 吳忠市市場監督管理局利通區分局 責任部門

    【反壟斷】《關于汽車業的反壟斷指南》解讀

    為了給經營者提供明確指引,有效預防和制止汽車業的壟斷行為,降低行政執法和經營者合規成本,在總結執法經驗和借鑒其他國家成熟做法的基礎上,根據《反壟斷法》規定,國務院反壟斷委員會制定出臺了《關于汽車業的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)。

    一、起草背景和主要考慮

    我國是全球重要的、快速增長的汽車市場。汽車產業既是國民經濟的重要支柱產業,也是提升人民幸福感、獲得感的重要民生產業。目前,汽車業已成為我國中高端消費、創新引領、綠色低碳、共享經濟等領域培育新增長點和新動能的重要推動力,持續為加快建設制造強國、科技強國、交通強國、智慧社會提供全方位的支撐。保護汽車業市場公平競爭,對促進汽車業健康發展,維護消費者利益具有十分重要的意義。

    2014年以來,我國反壟斷執法機構相繼查處一系列汽車業壟斷案件,既涉及競爭者之間的橫向壟斷協議行為,也涉及制造商和經銷商之間的縱向壟斷協議行為,累計罰款近26億元,對規范汽車業市場競爭秩序、增強企業反壟斷合規意識、推動我國汽車市場轉型升級和增加消費者福利發揮了重要作用,在國內外引起較大反響??偨Y我國反壟斷執法經驗,為進一步建立公平開放透明的市場競爭規則,提高反壟斷執法透明度,規范汽車業經營者生產經營行為,營造公平有序的市場環境,支持汽車業持續健康發展,制定本指南。

    二、起草過程

    2015年6月,根據國務院反壟斷委員會工作計劃,由國務院反壟斷執法機構牽頭,會同有關單位開始起草《指南》?!吨改稀芬浴斗磯艛喾ā窞橐罁?,以我國汽車業反壟斷執法實踐為基礎,認真落實科學立法、民主立法、依法立法要求,全程堅持貫徹內容法定、兼收并蓄、問題導向、高質高效、統籌兼顧的原則。主要開展了以下工作:

    (一)充分了解行業特點。對汽車業整車和配件價格、整車經銷與售后服務模式和渠道等汽車業各環節進行深入調研。研究梳理《指南》起草涉及的21個主要問題,面向上中下游企業、行業協會、律師事務所和專家學者兩次開展問卷調查和系列訪談,確?!吨改稀肪o密結合行業實際,支持行業發展。

    (二)深入總結執法實踐。系統梳理汽車業反壟斷案件,總結汽車業不同業務環節、不同領域的主要壟斷行為,深入分析行為特點和產生原因,研究汽車業經營者集中的特點和趨勢,在《指南》中有針對性地作出回應,使《指南》契合我國汽車市場發展階段和汽車市場競爭與監管需求,具有較強的科學性、針對性和指導性。

    (三)吸收借鑒國際經驗。委托研究機構開展課題研究,在系統梳理和分析歐盟、美國、日本、韓國等國家和地區相關制度的基礎上,結合我國市場競爭狀況的階段性特征,對《指南》框架、原則和主要內容進行針對性研究,為制定《指南》提供了有益參考和借鑒。

    (四)廣泛征求各方意見。2015年6月至2016年1月,5次組織召開研討會,就《指南》起草廣泛征求上中下游企業、消費者代表和專家學者意見。2016年3—4月向社會公開征求意見,有關政府部門、國內外相關企業、行業協會、研究機構、律師事務所等53個單位及個人提出228條意見和建議,我們根據各方反饋意見對指南進行了修改。2017年2月,委員會辦公室就指南草案進一步征求委員會成員單位和委員會專家咨詢組專家意見,并根據回復意見對指南草案作進一步修改完善。

    2018年8月,委員會辦公室根據國務院機構改革情況對指南草案部分內容作進一步修改完善。2018年11月,《指南》提交委員會全體會議審議。經委員會主任批準,于2019年1月印發。

    三、主要特點

    《指南》充分考慮我國汽車市場發展階段、條件和特點,既立足國情,考慮我國汽車業的發展水平和執法實踐經驗,關注新技術、新業態,又合理借鑒歐美發達國家汽車業競爭規則的成熟做法。

    (一)堅持立足國情?!吨改稀芬晕覈嚇I發展階段和反壟斷執法經驗為基礎,以比較研究和實證調研為支撐,從結構到實體契合中國《反壟斷法》,由總則、壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中、濫用行政權力排除限制競爭和附則等六部分組成,對汽車業《反壟斷法》適用問題作出進一步具體細化。

    (二)堅持問題導向?!吨改稀吩诳紤]完整性的同時,堅持問題導向,根據我國汽車市場競爭狀況,側重于闡述汽車業反壟斷執法的分析思路、框架、原則和方法,重點對可能排除、限制競爭的壟斷協議和濫用市場支配地位行為的評估路徑給出具體指引,為汽車業經營者主動進行合規分析提供了較為清晰和具體的指導。

    (三)堅持平衡兼顧。在總體思路和基本原則上,《指南》力求平衡汽車業上中下游經營者的合法權益,合理界定經營者合同自由和意思自治的邊界,預防和制止壟斷行為,鼓勵和促進競爭和創新,保護市場競爭、消費者利益和社會公共利益,促進形成統一開放、競爭有序的汽車市場。

    (四)堅持統籌協調。汽車業從零部件到整車、從制造到服務,具有強大的產業聯動性、高新技術吸附性和資本密集性,是包容和推動多產業發展的載體。因此,《指南》特別注重反壟斷與知識產權保護、產業政策、消費者權益保護、民商事合同等相關法律法規政策的銜接與協調,共同促進汽車業持續健康發展。

    四、重點內容

    具體來看,《指南》的主要制度設計主要有以下幾個方面:

    (一)汽車業的相關市場界定問題。

    由于汽車業產業鏈長,上中下游業務類型多樣,《指南》明確界定汽車業相關商品市場和地域市場應遵循《反壟斷法》和《國務院反壟斷委員會關于相關市場界定的指南》所確定的一般原則和方法,同時考慮汽車業的特點,結合個案具體分析。根據汽車業特點,《指南》梳理了相關商品市場、相關地域市場的界定思路,辨析了汽車經銷與汽車售后市場界定需要考慮的具體因素。

    (二)汽車業中的壟斷協議問題。

    該問題是《指南》的重點內容,主要包括壟斷協議禁止與豁免的關系、汽車業橫向壟斷協議、汽車業縱向壟斷協議三部分。

    一是關于壟斷協議禁止與豁免的關系?!斗磯艛喾ā返谑龡l和第十四條通過列舉方式,對若干類嚴重限制競爭的橫向和縱向壟斷協議作出禁止性規定,并以兜底條款形式禁止經營者達成國務院反壟斷執法機構認定的其他壟斷協議,確立了“禁止+豁免”的基本制度框架。如果經營者能夠證明其協議符合《反壟斷法》第十五條規定的豁免條件,即證明其協議屬于第十五條規定的法定情形,不會嚴重限制相關市場的競爭,并能夠使消費者分享由此產生的利益,則該協議不適用第十三條或第十四條的禁止性規定。結合當前汽車業競爭狀況,《指南》明確了推定豁免的條件和常見行為類型;列出了可能產生效率、促進競爭的橫向協議、縱向協議適用推定豁免的市場份額標準,以及經營者基于《反壟斷法》第十五條主張個案豁免的縱向協議的常見類型。

    二是關于橫向壟斷協議。汽車業在適用《反壟斷法》第十三條和第十五條時與其他行業并無顯著差別。因此,《指南》對汽車業橫向壟斷協議的競爭分析未加以詳細闡述,適用《反壟斷法》的一般規定。

    三是關于縱向壟斷協議。汽車業縱向協議的反壟斷規制在各大經濟體均是重點和難點。汽車市場產業鏈長、附加值高,從初裝、新車經銷、售后到二手車流通涉及利益方眾多。加之汽車作為大宗耐用品在售出后對客戶產生顯著的鎖定效應,汽車市場縱向壟斷協議適用《反壟斷法》第十四條和第十五條通常會涉及復雜的法律、經濟和事實分析,因而成為《指南》的重點關注對象,也是起草過程中各方的重大關切?!吨改稀分赋?,分析和評估縱向壟斷協議,需要首先判斷一項協議是否構成《反壟斷法》第十四條所規制的壟斷協議。其次,評估該協議能否根據《反壟斷法》第十五條適用推定豁免。如果該協議不能被推定豁免,則需要評估該協議能否被個案豁免。反壟斷執法實踐顯示,不具有顯著市場力量的汽車業經營者設置的具有經濟效率和正當化理由的地域限制和客戶限制,通常能夠符合《反壟斷法》第十五條的規定,可以推定適用第十五條規定的豁免。對不符合直接豁免條件的行為,《指南》通過給出具體引導,幫助企業進行自我評估判斷其行為能否適用個案豁免。

    (三)汽車業中的濫用市場支配地位行為問題。

    《指南》重點關注汽車配件生產與流通以及汽車售后市場上的濫用市場支配地位行為。汽車制造是汽車業發展的核心,具有顯著的規模經濟和范圍經濟效應,是整個產業鏈的最關鍵環節。因此,汽車市場客觀上形成了以汽車供應商為核心的生態圈,汽車供應商天然處于強勢地位,汽車經銷商和配件供應商處于從屬地位。目前,我國新車銷售市場競爭較為激烈,但汽車售后市場客觀存在的鎖定效應和兼容性問題可能限制和削弱有效競爭、損害消費者利益。執法實踐與理論研究表明,在新車銷售市場上不具有支配地位的汽車供應商,在其品牌汽車售后市場上有可能被認定為具有支配地位。

    鑒于此,《指南》明確在個案中界定汽車售后市場,汽車品牌是需要考慮的一個重要相關因素。因此,根據《反壟斷法》第十七條對市場支配地位的界定以及第十八條關于認定經營者具有市場支配地位應當依據的因素,在新車銷售市場上不具有市場支配地位的汽車供應商,在其品牌汽車售后市場上有可能被認定為具有市場支配地位?!吨改稀愤M而闡述了汽車業常見的三類濫用市場支配地位行為,明確提出汽車供應商無正當理由,不應限制配件制造商生產雙標件;不應限制經銷商和維修商外采和外銷售后配件;不應限制售后維修技術信息、測試儀器和維修工具的可獲得性。

    以雙標件為例,《指南》規定,除根據代工協議生產的配件以外,在其品牌汽車售后市場上具有支配地位的汽車制造商沒有正當理由,不應限制為初裝汽車配套的配件供應商生產雙標件,即汽車制造商不應禁止為其提供初裝零部件的配件供應商在相關初裝零部件上加貼自有商標、標識和零件代碼?!吨改稀穼﹄p標件的生產給出指引,旨在提高消費者和維修商辨識同質配件的能力,促進汽車售后市場有效競爭。但必須注意的是,雙標件的生產和流通涉及反壟斷和知識產權保護的平衡,配件制造商和汽車制造商的合法權益均應獲得保障。因此,《指南》在附則部分對代工協議的認定給出說明,補充加強了有關雙標件的規定。

    關于無正當理由不得限制授權經銷商外采配件,《指南》明確汽車供應商可以依法要求其授權體系成員僅使用原廠配件和同質配件,該授權體系成員應當依法保證消費者的知情權和配件可追溯性?!吨改稀逢P注反壟斷、消費者權益保護、民事權利的多方平衡,指出汽車供應商可以依法要求,僅當消費者知情并明確選擇且保證配件可追溯性的條件下,授權體系成員才可以在維修工作中使用再制造件和回用件?!吨改稀愤M而強調,上述情形不影響授權經銷商、授權維修商和配件供應商的民事責任。

    (四)汽車業中的濫用行政權力排除、限制競爭問題。

    《指南》強調,行政機關和法律、法規授權的具有管理汽車流通事務職能的組織不應違反《反壟斷法》規定實施排除、限制競爭的行為?!吨改稀妨信e了汽車業常見濫用行政權力排除、限制競爭行為,特別是二手車交易中存在限制外地車輛遷入等行為,指出該類行為不利于綠色循環消費和汽車市場可持續發展,還限制了汽車所有人的物權處置權益,延長消費者換車周期,間接影響新車銷售市場。

    (五)汽車業中的其他競爭問題。

    關于汽車業經營者集中的反壟斷審查,《指南》指出對于經營者集中的競爭分析,汽車業與其他行業并無顯著差別,由執法機構依據《反壟斷法》等法律規定依法處理。此外,《指南》還對配件代工協議的評估作了說明,提出了評估和認定真實代工協議時應當考慮的相關因素,輔助執法機構和經營者評估配件供應和流通中的壟斷行為,便于配件生產和流通中濫用市場支配地位行為的界定和評估。

    汽車業反壟斷規制是一個復雜、與時俱進的問題,需要在理論上深入研究,在實踐中不斷探索,在不同國家和不同發展階段之間進行比較借鑒?!吨改稀返闹贫ê统雠_有利于增進我國汽車業反壟斷執法的透明度,在確??茖W有效監管的同時,降低汽車業經營者的合規成本,引導經營者合法合規經營,提高汽車制造、經銷和售后市場的效率和消費者福利。市場監管總局將繼續秉承與時俱進、個案分析的原則,立足國情、實事求是,通過科學穩健的反壟斷執法,有效規制汽車市場壟斷行為,努力實現公平競爭基礎上的多方共贏。


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